Tres reformas pensionarias en LATAM

Chile 

El 2 de noviembre pasado, el presidente de Chile, Gabriel Boric, dijo: “las AFP, en esta reforma, se terminan”. Las AFP son las Administradoras de Fondos de Pensiones, es decir entidades gestoras de los ahorros acumulados por los trabajadores en las cuentas individuales de empleo del principal esquema de pensiones existente en el país desde 1980, de gestión enteramente privada. Además de las AFP, el Estado garantiza una pensión mínima a los trabajadores que no han podido cotizar a las AFP o no han cotizado lo suficiente. Dada la enorme irregularidad del mercado de trabajo chileno, no todos los trabajadores poseen una cuenta pensionaria y muchos de los que tienen una cuenta realizan en ella modestos aportes. 

Lo que propone el presidente Boric es un sistema de “Seguridad Social Público-Privado” en el que un nuevo gestor público de fondos de pensiones competirá con las AFP, cuyo número también aumentará (hay siete en la actualidad). Los detalles está por ver, pero vuelvan a leer la primera frase del párrafo anterior. Junto a esta primera medida, se crean las cotizaciones de empleadores (al 6% del salario) destinadas a la financiación del nuevo sistema público de Seguro Social. Se mantienen las cuentas existentes en las actuales AFP, que son propiedad de los trabajadores a todos los efectos. Se aumenta la Pensión Garantizada Universal a cargo de los impuestos generales. 

Colombia 

En este país, las AFP compiten con la Seguridad Social (Colpensiones) y, de hecho, gestionan las tres cuartas partes de las cuentas de jubilación de los trabajadores. Las pensiones de las AFP se obtienen como rentas vitalicias a partir del conjunto de cotizaciones capitalizadas en cada cuenta individual, mientras que las pensiones de Colpensiones se obtienen promediando las cotizaciones de los últimos 10 años y se financian por el método de reparto con recursos presupuestarios adicionales. Este sistema no cubre a todos los trabajadores ni genera pensiones suficientes para los que sí están cubiertos por él. Las retiradas durante la Covid-19 han mermado severamente los ahorros de los trabajadores adscritos a las AFP. Por último, la informalidad laboral es enorme e impide que la cobertura pensionaria se extienda convenientemente. 

El sistema que avanzó el presidente Gustavo Petro en septiembre pasado, todavía pendiente de desarrollo en múltiples detalles, quiere pasar de la competencia actual entre los dos esquemas a un sistema de tres pilares, en realidad cuatro. Un pilar “cero”, no contributivo, consistente en una pensión básica financiada con recursos presupuestarios para los ciudadanos más pobres, un Pilar I (la Seguridad Social) contributivo al que pertenecerían obligatoriamente todos los trabajadores que pagarían cotizaciones por salarios hasta cuatro veces el salario mínimo (más del 90% de los trabajadores se quedarían por debajo de este umbral), un Pilar II (las AFP) al que se contribuiría por el exceso de salarios sobre los cuatro salarios mínimos (lo que reduciría sensiblemente la elegibilidad de trabajadores a menos del 10%) y un Pilar III, de ahorro personal. Se debate si dos o cuatro salarios mínimos como umbral entre el Pilar I y el Pilar II. Los derechos actuales en las AFP se mantendrían.  

Perú 

En Perú, los trabajadores deben optar por afiliarse al sistema de pensiones público de beneficio definido o al sistema privado de cuentas individuales administrado por las AFP, sin posibilidad de abandonar este último una vez afiliados, salvo condiciones muy específicas que la ley establece. No todos los afiliados cotizan efectiva y regularmente. El sistema público tiene unos 5 millones de afiliados y el sistema privado unos 8.6 millones, de los cuales solo cotizan efectivamente 1,5 y 3,5 millones de afiliados, respectivamente, lo que hace, en total, un 27% de la población económicamente activa. Las pensiones de jubilación del sistema privado son un 50% mayores que las del sistema público, mientras que la contribución (tasa de aporte + comisiones y prima de seguro) es aproximadamente igual y oscila alrededor del 13%. Un problema, que se viene solucionando, no obstante, es el de las elevadas comisiones de gestión de las AFP. 

El 28 de julio pasado, en su Mensaje a la Nación, el presidente Pedro Castillo anunció la creación de una Comisión de Diagnóstico y Propuestas para la mejora del sistema previsional, tanto público como privado. Los objetivos que estableció en este último discurso presidencial fueron: (i) que todos los peruanos puedan gozar de una pensión universal como primer piso de protección social, (ii) brindar los incentivos necesarios para fomentar una cultura previsional, (iii) que el sistema pensionario otorgue mejores pensiones a los jubilados y (iv) generar mayor competencia en el mercado pensionario.  

Análisis 

Las tres reformas descritas tienen en común el deseo de reintroducir y/o fortalecer el Pilar I (Seguridad Social) y las prestaciones básicas a cargo del Estado (“Pilar 0”), así como introducir competencia en las AFP (Pilar II) y abaratar su gestión. Esto no se hace sin crear algunas distorsiones que podrían acabar, incluso, con la significación que hoy tienen las AFP, como en Colombia con la determinación del nuevo umbral de cotización a las AFP, lo que limitaría enormemente el ahorro ocupacional para la jubilación y la financiación a largo plazo de la economía. O la aparente determinación del gobierno chileno de “acabar” con las AFP, lo que se contradice con los detalles hasta ahora conocidos de la reforma. 

En estos tres países y en muchos otros en LATAM, la enorme irregularidad en el mercado de trabajo ha impedido que la cobertura de las pensiones formales (Pilares I, II y III) llegue a todos los trabajadores y las reformas que se plantean buscan precisamente ampliar esta cobertura y ofrecer más opciones a los trabajadores. Sin embargo, apenas se habla de dos reformas tan importantes o más como la reforma pensionaria, es decir, la reforma tributaria, pues la financiación de las pensiones básicas corre a cargo de los impuestos generales, y la reforma del mercado de trabajo que reduzca la irregularidad, lo que los esquemas de pensiones no pueden hacer por sí solos. De hecho, la enorme irregularidad laboral, que ni la Seguridad Social ni las AFP han sido capaces de reducir, impide apreciar que los datos muestran que las AFP han proporcionado pensiones muy buenas a los trabajadores, claramente superiores a las de la Seguridad Social allí donde los trabajadores han completado sus carreras de cotización. 

Otro factor, nada despreciable, debe tenerse en cuenta, pues está precipitando la necesidad de las reformas que se plantean y, a la vez, su orientación hacia el reequilibrio de los tres pilares. Durante la crisis que desató la Covid-19, los gobiernos respectivos autorizaron varias retiradas de los fondos de pensiones de las AFP por parte de los aportantes, lo que han comprometido seriamente el bienestar futuro de muchos trabajadores que han utilizado estas retiradas para afrontar las consecuencias financieras de la pandemia, pero cuyas cuentas previsionales han quedado prácticamente vaciadas. 

En resumen, las tres reformas comentadas en esta entrada se han formulado con muchos detalles todavía por conocer. Aunque la comisión peruana lleva ya unos meses trabajando en ellos (su informe de diagnóstico y propuestas debe rendirse a final del presente año), poco más se conoce, mientras que las reformas chilena y colombiana acaban de ser anunciadas. Las tres reformas coinciden en la idea de reequilibrar las tres patas de la Previsión social (los tres pilares) y reforzar las pensiones no contributivas. Introduciendo también competencia en el segmento ocupacional (pensiones de empleo) entre la Seguridad Social y las AFP. Objetivos que, así formulados, suscitan interés. Pero en los casos de Chile y Colombia, al menos, y a falta de detalles sobre el caso de Perú, este reequilibrio puede tener consecuencias severas para el futuro del Pilar II, incluido el de los derechos adquiridos hasta el presente, si el control del ahorro previsional de las AFP pasa a manos del Estado. 

Habrá que esperar desarrollos en los tres casos analizados y en el caso de muchos otros países del subcontinente. Es de notar, por fin, que en lo que se sabe no se aprecian innovaciones que llevan ya demostrando su eficacia en los países más avanzados, como el autoenrolment para el Pilar II (UK) o las denominadas Cuentas Nocionales (Suecia, Irlanda, Grecia) para la Seguridad Social. 

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