José A. Herce, José A. Puertas y Fernando Martínez-Cué. Socios fundadores de LoRIS y asociado de LoRIS, respectivamente
Comienza el curso escolar, también el político y el social. Mientras tanto, la economía no descansa. Aunque los trabajadores se hayan tomado, en su gran mayoría, unas semanas de descanso, muchos otros han tenido que estar activos para mantener activa la maquinaria de servicio a los millones de turistas nacionales y extranjeros que han frecuentado algunos de los destinos vacacionales más visitados del mundo por estas épocas.
El título de esta entrada de nuestro blog es deliberadamente redundante, “perspectivas” y “previsionales”, pero no es confuso, esperamos. La perspectiva no es la previsión, aunque lo parezca. Obviamente nos referimos a la Previsión Social. Una expresión poco utilizada frente a la más habitual de Seguridad Social (en sentido estricto: pensiones) que, sin embargo, es más estrecha que la anterior.
La Previsión Social abarca a la Seguridad Social, que, dentro de aquella, constituye el Pilar I de las pensiones, y a la Previsión Social Complementaria, que abarca a su vez a los Pilares II (pensiones ocupacionales) y III (pensiones personales: individuales y del sistema asociado, definición de la DGSFP).
La sociedad necesita conceptos claros y operativos, para evitar confusiones o polarizaciones. El que las categorías pensionarias en nuestro país se presenten tan desequilibradas por mor de la trayectoria histórica y de otros condicionantes idiosincráticos nacionales (la forma de ahorro, por ejemplo, o la estructura empresarial) no es óbice para que contemplemos el árbol previsional en todas sus ramificaciones.
De hecho, en los últimos dos años, hemos asistido a importantes cambios en materia de pensiones públicas (Pilar I), ocupacionales (Pilar II) y personales (Pilar III), y seguiremos contemplándolos en los próximos meses.
Recuérdense los principales hitos. Dos leyes presupuestarias (Ley 11/2020 de 30 de diciembre de PGE para 2021 y Ley 22/2021 de 28 de diciembre de PGE para 2022) que provocaron una incomprensible e injustificada reducción en cascada de los límites de deducción de las aportaciones a los planes personales de pensiones. Y otras tres normas de reforma de las pensiones (Ley 21/2021 de 28 de diciembre de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y otras medidas, Ley 12/2022 de 30 de junio de impulso de los planes de pensiones de empleo y RDL 13/2022 de 26 de julio de nuevo sistema de cotización para trabajadores por cuenta propia).
Sigue una rápida valoración de estos desarrollos normativos, incidiendo en las claves que los han determinado y en sus efectos observados hasta la fecha o esperados.
Las leyes presupuestarias para 2021 y 2022 reflejan un proceso preparatorio en el que la consulta a los sectores afectados ha brillado por su ausencia y en el que han dominado criterios más políticos que técnicos amparados por un inexplicable consenso político, al menos en la instancia del Pacto de Toledo. Las fuertes reducciones de los límites de deducción en los ejercicios 2021 y 2022 han impactado claramente en el sector, aunque no han acabado de surtir sus efectos negativos sobre las aportaciones a los planes de pensiones individuales. Los datos de INVERCO a junio del presente año ya ofrecen un panorama de claro retroceso. En diciembre de 2019 y 2020, las aportaciones a los planes individuales ascendieron a, respectivamente, 4.039,2 y 4.303,5 millones de euros, mientras que, en diciembre de 2021, con un año de aplicación de la fuerte reducción del límite de aportaciones, la cuantía de estas ascendió a 2.594,7 millones de euros, un 37,8% menos que la media de los dos años precedentes. Las aportaciones a planes asociados en los mismos años se redujeron en casi 2/3.
Con datos más recientes, a junio de 2022, que ya captan el impacto parcial de la reducción de este año, se observa un descenso frente a las aportaciones medias a ese mismo mes de 2019, 2020 del 31,4% (descenso del 17,7% en junio de 2021). Todo hace suponer que en diciembre del presente año las aportaciones a planes individuales se sitúen en la mitad de las observadas antes de la pandemia. En fin, un severo varapalo al vehículo que en la actualidad (datos a junio de 2022) canaliza los ahorros para la jubilación de los titulares de 7,4 millones de cuentas previsionales que concentran 81,1 millardos de euros, equivalentes al 6,4% del PIB (cuatro últimos trimestres).
En lo que respecta al Pilar I, la Seguridad Social, las normas adoptadas (Ley 21/2021 y el RDL 13/2022), claramente emanadas del consenso político (Pacto de Toledo) y social (Mesa de Diálogo Social) y coherentes con el plan gubernamental trasladado a Bruselas, pero insensibles a la estabilización financiera del sistema, han introducido la garantía por ley del mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones públicas frente a la inflación, han redefinido las penalizaciones y bonificaciones para acercar la edad efectiva de jubilación a la edad legal, se ha retrasado la edad de la oprobiosa “jubilación forzosa” a los 68 años, se ha introducido un nuevo Mecanismo de Equidad Intergeneracional que hará que una buena parte de los baby-boomers contribuya adicionalmente al pago de sus pensiones futuras mediante un recargo temporal y contingente de 6 décimas de punto en el tipo por contingencias comunes y, por la vía del RDL, se han adoptado nuevas bases de cotización por tramos de “ingresos reales” para los autónomos.
La mayoría de estas medidas conllevan periodos transitorios que hacen difícil observar ya efectos discernibles en los flujos económicos y demográficos del sistema. Aunque cebe esperar dos tipos de efectos. En primer lugar, un aumento de las jubilaciones anticipadas para evitar el golpe de las nuevas penalizaciones a medida que se inicia el periodo transitorio al cabo del cual dichas penalizaciones se aplicarán plenamente a la pensión máxima, no a la base reguladora, como hasta ahora, lo que limitaba en buena medida su impacto. En segundo lugar, un fuerte aumento del gasto en pensiones como consecuencia de la garantía de la aplicación del IPC a la revalorización de las pensiones. Aumento que habrá que ver si se puede financiar con las cotizaciones giradas sobre salarios que no van a revalorizarse al mismo ritmo.
Por último, la Ley 12/2022 trata de dar un impulso decisivo a la Previsión Social Complementaria. En esencia, aporta dos grandes novedades. La regulación de los Fondos de Pensiones de Empleo de Promoción Pública Abiertos, promovidos por la Seguridad Social, que se gestionarán de manera externa y competitiva por entidades privadas, y la regulación de los Planes de Pensiones de Empleo Simplificados, promovidos por entidades privadas calificadas, como las empresas incluidas en los acuerdos colectivos de carácter sectorial que instrumenten compromisos por pensiones en favor de sus trabajadores (planes sectoriales) o Asociaciones de trabajadores autónomos, colegios profesionales y mutualidades de previsión social.
Esta normativa es muy importante y debe dársele el impulso necesario. Es, probablemente, el único factor de impulso a la Previsión Social Complementaria que se vislumbra en estos momentos en el horizonte previsional complementario, aquejado desde la crisis financiera de un descenso paulatino y significativo del número de partícipes en todos sus sistemas. Más recientemente, el balance de aportaciones y prestaciones ya es también negativo en todos aquellos, lo que marca un claro agotamiento del modelo y hace depender el crecimiento del volumen de ahorro gestionado de los vaivenes del mercado, más que de una sólida dinámica de aportaciones netas vigorosas en cada ejercicio.
Por último, pero no menos importante, entre las normas ya aprobadas, el RDL 13/2022 de reforma de las bases de cotización de los trabajadores autónomos representa una enorme voluntad de negociar con los interesados, dada la complicada trayectoria de los últimos años de esta medida concreta. Al final, era evidente que se rebajarían las exigencias, por debajo de las actuales. Pero obligando paulatinamente a los trabajadores que más ingresan a asumir bases de cotización progresivamente mayores. La gran mayoría de los autónomos, no obstante, van a acabar pagando cuotas menores que hasta hoy. Pero se mantiene el indeseable rasgo de que tendrán que pagar cuotas incluso si no tienen ingresos, lo que se resuelve fácilmente con un tipo proporcional del 30,6% sobre cualesquiera rendimientos netos que obtengan con el tope de las bases máximas de cotización de cada año. En cualquier caso, parece muy difícil evitar que muchos trabajadores autónomos vayan a necesitar complementos de mínimos para alcanzar las pensiones mínimas del sistema. La medida adoptada tiene así un riesgo claro de que la suma a desembolsar por el Estado para financiar los complementos de mínimos sea sensiblemente superior a la del sistema actual.
El otoño de 2022 se presenta complicado. Nada más lejos de nuestra intención evocar aquí un “otoño caliente”, más allá de lo climático, como parece que dictan las normas del análisis tan habituales en nuestro país cuando acaba el verano. Es más, nos parece irresponsable evocarlo sin datos ni perspectiva. Aún más irresponsable nos parece convocarlo, es decir, mover las piezas del puzle político y social en el sentido de encender las reivindicaciones salariales o de rentas pasivas contra el sentido de la prudencia y la moderación que imponen las circunstancias actuales. Máxime, cuando un pacto de rentas que incluya todas las categorías, incluidas las pensiones, es la vía natural de contención de los precios evitando que los impulsos externos se extiendan a todo el árbol de formación de precios interiores.
En este marco, las perspectivas previsionales para los próximos meses abarcan tres medidas ya sabidas y reiteradamente abordadas por los medios, pero que deben decantarse todavía en propuestas concretas y actos normativos. Estas dimensiones son la determinación del nuevo “periodo de cómputo” para el cálculo de la base reguladora de las pensiones, el “destope” de las bases de cotización y la publicación del Reglamento de la Ley 12/2022 de regulación para el impulso de los planes de pensiones de empleo. Esto último parece estar ya en la línea de salida con la presentación inminente de un borrador y la aprobación posterior del reglamento en los próximos dos meses. El gobierno, sin duda, está siendo diligente con esto.
El establecimiento del nuevo periodo de cómputo lleva años debatiéndose. No debe caber ninguna duda acerca de que nuestro sistema de pensiones, que es de reparto y debe seguir siéndolo en la práctica, debería modificar su fórmula de cálculo de las pensiones hacia una fórmula de “aportación definida” en vez de la actual fórmula de “prestación definida”. El debatido aumento del periodo de cómputo a los últimos 35 años o a toda la vida laboral no logra esto, ni siquiera de lejos. No nos engañemos. Pero al menos caminaría en la buena dirección. Pero no hay consenso acerca de una ampliación lisa y llana a los 35 años. Se barajan fórmulas según las cuales se puedan elegir los mejores 25 o 30 años dentro de la carrera de cotizaciones, o que se apliquen esquemas más pro-trabajador que los actuales de compensación por lagunas de cotización, incluso soluciones personalizadas para evitar los peores casos. No va a ser sencillo y hay que temer que las ineludibles concesiones entre las partes sociales acaben por producir un esquema, seguramente ingenioso, por el que el sistema acabe soportando un mayor gasto que con los últimos 25 años aplicables en la actualidad. La elección de los “mejores X años” no garantiza, racionalmente, otro resultado.
El destope de las bases de cotización, por fin, no menos debatido en el pasado, llega al otoño en un momento especial: con tasas de inflación superiores al 10%. Hasta cierto punto esto es un factor que ayuda a hacer algo sin demasiadas alaracas. Es decir, que la base máxima de cotización aumente con el IPC. Como es muy difícil que los salarios en 2023 se revaloricen con el IPC medio de 2022 (casi el 9%, que se prevé). Esta revalorización de la base máxima de cotización supondría un destope efectivo de cierta entidad, pero contenido. Si todo quedara en esto, probablemente, sería fácil encontrar el consenso de las partes sociales, aunque se estarán negociando otras medidas en otras mesas y todo depende. Va de sí las prestaciones futuras deben poder ajustarse a este destope ajustando de manera coherente las pensiones máximas.
Queda tarea por delante, incluso después de haber adoptado las medidas que se pacten en las materias pendientes que se acaban de analizar. Pues, con todo lo intenso que ha sido el pulso normativo en los últimos años, no puede decirse que las pensiones públicas sean hoy más sostenibles que hace unos años con la vista puesta en las próximas décadas. Y solo hemos hablado del otoño que viene.
